（摘要）

江苏社会管理法制建设研究基地

研究基地承担单位：  南京工业大学

研究基地负责人：    王雪峰

研究基地首席专家：  王雪峰、丁巧仁、董磊明

本课题主要参加人员：王雪峰  刘小冰

江苏省哲学社会科学界联合会

2012年6月5日

【内 容 提 要】

    应当将法治型社会管理模式确定为江苏社会管理创新的总目标。该模式的本质是以人为本、以法为纲、良法善治，主要举措则是实现国家与社会的统一、硬法与软法的统一、权利有效保护与权力有效治理的统一、私力救济与公力救济的统一。

    推进法治型社会管理模式的抓手是“两放松一强化”：放松对社会组织的控制，放松对公民权利的行使限制，强化公民对法定义务的履行。

    ——放松对社会组织的控制：放宽社会组织的准入条件，降低登记门槛，简化登记和审查程序。制定相关制度（地方法规），如社会组织条例、社会中介组织条例、联谊会条例、商会条例等。明确政府不干预社会组织依法进行的活动。实现对政府主管部门管理行为的复议和诉讼。

    ——放松公民权利的行使限制：建立权利的分配制度、权利的主张渠道、权利的协调机制、权利的实现规则等，同时保证使所有的权利都能被救济。寻找权利保护的新突破口，如公共信息公开机制、基层治理矛盾化解机制等。

    ——强化公民法定义务的履行：建立公民守法责任制。理清现行法律所确认的公民义务，通过广泛宣传，不断提升公民的法律素质。架构公民守法考评体系，突出守法效能评估，完善守法责任追究机制，兑现奖优罚劣的激励机制。

关于建立法制型社会管理模式的思考

（摘要）

    江苏应及时将“法治型社会管理模式”作为社会管理创新的总目标，这一模式的本质要求就是以人为本、以法为纲、良法善治，主要举措则是“四个统一”：主体上实现国家与社会的统一，依据上实现硬法与软法的统一，内容上实现权利有效保护与权力有效治理的统一，救济上实现私力救济与公力救济的统一。当前，可以将“两放松一强化”作为推进“法治型社会管理模式”、实现“四个统一”的主要举措：

    一、依法放松社会组织尤其是公益型社会组织的控制

    对社会组织的放松、培育、规导是我国社会管理创新的关键抓手，是实现国家和社会“有效分权”的唯一途径。

    （一）提高认识，去除戒备心理。必须提高对社会组织积极作用的认识，不能只简单地将社会组织看成是“党和政府参谋和助手”，尤其要去除将社会组织视为对立面的心理，树立“没有社会组织就没有社会管理创新”的理念，大力扶持社会组织的发展。

    （二）理顺关系，放宽准入条件。现在，“社会组织”的法律关系比较乱，许多社会组织实际上依赖于政府、依赖于纳税人的财政支持。建议：（1）结合社会管理创新进行一次社会组织的清理，划清双方的界限，真正建立有限政府，实现政府与社会组织的分离。（2）进一步明确社会组织的职能：一是维护其成员的合法权利，代表其成员履行法定义务；二是承担起政府转移、委托、授权的职能，以弥补政府管理的不足。（3）进一步明确政府与社会组织的关系。政府与社会组织的关系只是一种法律上的协作、监督关系。政府与社会组织具有一种双向协作关系，政府应将管理体现在服务之中，必要时也可向社会组织购买服务（如购买社工人才服务）。政府与社会组织还具有一种双向监督关系。政府应依法实现对社会组织的监督，社会组织也有权监督政府。（4）江苏应以社区为支点，引进社工服务型社会组织；向行业管理扩展，培育社会组织的自我管理能力。社会组织尤其是公益服务类社会组织应由民间发起成立，直接到民政部门登记，将业务主管单位改为业务指导单位，减少行政干预，实现政社分离。在登记中要降低门槛，放宽准入条件，减少繁琐的、不合理的登记和审查程序。

    （三）立法先行，实现制度率先。加强立法，为社会组织发展提供法律支持，这应该是战略性的和根本性的措施。建议：（1）在国家缺乏专门立法的情况下，我省应该出台社会组织扶持政策，并适时将这些政策上升为地方立法。建议我省及时制定社会组织条例、社会中介组织条例、联谊会条例、商会条例等。这些地方性政策与立法需要明确规定社会组织的社会化，保障社会组织的独立性，切实改变严重的行政化倾向。（2）应按照“有效政府、有序社会”的原则，推动政府与社会之间的良性互动，可以实行以下基本制度：一是建立以保障权利为中心的社会组织管理体制，社会组织在法律范围内的活动应以事后通报为主、事先申报为辅，特别重大的事项应实行现场监督制度。二是推动政府职能向社会组织有序、有效转移的制度。能由自主、自律、竞争机制解决的问题，政府不介入，这是政府与社会组织的最后边界。三是建立针对登记管理机关行为的诉讼救济制度，实现对政府主管部门管理行为的复议和诉讼。四是赋予社会组织一定的监督权。例如，赋予社会组织公益诉讼的权利，这既能维护公民的合法权利，又能弥补行政权力对公益保护的不足。

    二、依法放松公民权利的行使限制

    维护社会管理相对人的基本权利是实施社会管理创新的“首要之务”。

    （一）充分认识权利保障的重要意义，充分估计权利实施的现实困境。一方面，社会管理创新之所以必须尊重和保障权利，首先是因为权利具有一种普适性的伦理价值。同时，权利也是公共权力的价值评价尺度。另一方面，权利的实现从整体上说是一个应有权利转变为法定权利再转变为实有权利的循环往复过程。对权利实施的现实困境必须充分估计。目前，公民权利没有与经济同步进展，仍然存在把权利享有与维稳对立起来的错误现象。

    （二）应该通过权利的制度安排，保证权利能够被合理地关注与确认。社会管理创新应有助于建立均衡的、完善的权利保障体系，其重点在于建立权利的分配制度、权利的主张渠道、权利的协调机制、权利的实现规则等。同时，社会管理创新也要责无旁贷地保证使所有的权利都能够被救济。我省应进一步实现从人治、政策的管理逐步过渡到法治、制度的管理，从过多的硬管理发展到更多的人文关怀，从更多的“管理”发展到更多的服务。

     （三）直面矛盾，寻找权利保护的新的突破口。现阶段在社会管理创新中如何寻找权利保护的新的突破口是一个特别重要的问题。建议：（1）将创新的着力点放在那些社会矛盾集中突出、群众权利维护较为虚弱的重点领域。例如，现在的政府信息公开实施效果并不令人满意，那些与群众的生活紧密相关的公用事业部门的信息公开很不理想。建议我省率先制定《江苏省公用事业部门信息公开规定》。（2）逐步形成真正的社会民主。乌坎事件最为人称道的，就是形成了一种“将社会维稳与民众维权统一起来、避免行政力简单化处置问题、官民对话协商化解冲突”的乌坎机制，这确实为冲突管理提供了成功样本。江苏应该主动吸收这一机制的核心内容，出台相关政策，设计新的“基层治理矛盾化解机制”，逐步形成真正的社会民主。（3）应逐步实现现行法律没有规定的权利内容（如罢工权），认真实施现行法律已经确认的权利内容。例如，现在对集会游行示威这一宪法明确规定的权利采取简单片面的“封”、“堵”的方法。一方面，要保障基本权利，合理引导人民群众的利益需求，严肃拒绝不合理、不合法的利益主张。另一方面，在进行社会管理模式过程中，也必须使社会有一些释放情绪的渠道，以使各类维权群体能通过正当、合法途径，维护自身权利。因此，可以考虑在可控范围内就群众反映强烈的一些问题开放某些特定的区域作为集会游行示威的法定场所。

    三、依法强化公民法定义务的履行

    在社会管理创新中，应防止“软国家”的出现，强化法律权威，着力建设与行政执法责任制相对应的公民守法责任制。

    （一）“公民守法责任制”的理由和依据。仅有行政执法责任制将有可能使人产生错觉，以为法律只约束国家机关，这将伤害国家权力的有效性和正当性。只有同时建立公民守法责任制，才能实现权利与权力的动态平衡，才能保证法律效益的最大化。同时，只有建立公民守法责任制，才能逐步塑造公民的自律能力和自治能力。应通过培育和规导社会组织、建立公民守法责任制等措施来提升民众的公民素质（包括对公民权力的正确行使和对公民义务的自觉遵守等方面）。

    （二）公民守法责任制的制度要素和主要内容。公民守法责任制的制度要素和主要内容包括主体、内容与责任等三项：第一，公民守法责任制的主体是公民。第二，公民守法责任制的内容或者说要求是理清现行法律所确认的公民义务，并列出相应的法律依据。法制部门、宣传部门等应该通过通俗的形式广泛宣传，以不断提升公民的法律素质。第三，公民守法责任制应架构守法考评体系，突出守法效能评估，完善守法责任追究机制。同时，政府及其相关部门应进行守法绩效评估，实现相应的监督职能，兑现奖优罚劣的激励机制。

    四、结语

    上述“两放松一强化”的关键词分别是多元、权利与责任。这些关键词恰恰是当下社会管理法治化最为缺乏的，也应该是“法治型社会管理模式”的核心内容，更应该是社会管理创新的努力方向。